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京津冀“2+26”城市“气代煤”供暖压力分析【亚博集团】2020-10-21 12:47

编者按:上个月,由《南方能源仔细观察》(eo)杂志社举行、昆山杜克大学主办的大型公益项目“2018能源青年行暑期调研计划”举办了成果公布。这早已是eo第6年资助海内外青年学子了解一线调研能源问题了。今年,昆山杜克大学、丹麦科技大学、北京大学、中国人民大学和上海电力大学5支调研队,分别就能源企业海外投资风险、广东海上风电产业发展、京津冀“2+26”城市“气代煤”的暖气压力、可再生能源消纳和核电设备供应链管理五个课题做到了坚实的调查。五支队伍的选题紧贴角度、调研方法和最后报告呈现出,体现了“青年行则能源行,能源行则中国行”的调研宗旨。eo刊登2018能源青年行最佳调研团队之一北京大学队的调研报告摘录版,期望在北方暖气季早已开始,大规模气荒或成小概率事件的时候,获取一些来自年轻人、来自现场的视角和声音。学生的“真为”和基层善治的动机杨建红北京世创咨询首席研究员2018能源青年行北京大学调研队专业指导老师2017年的采暖季,我国北方再次发生了天然气供应紧绷的情况,天然气的供需流失又引起了不少社会问题。影响天然气供需流失的原因很多,其中焦点之一是“气代煤”。为了弄清楚“气代煤”如何背锅了气荒背后的原因,eo在能源青年行活动中,挑选了《京津冀“2+26”城市“气代煤”的暖气压力》的题目,由北京大学调研队申请题目开展调研。作为一个行内人,我的感觉是,业内对“气代煤”的议论多,了解剖析较少,知道脚踏实地去调查的就较少。可以说道,北京大学团队的研究报告,是目前为止我看见的关于“气代煤”的暖气压力分析最了解和全面的一份报告,亮点纷呈:1)对调研省份的挑选,既没自由选择问题多多的河北,也没自由选择“没问题”的北京,而是自由选择山西。“气代煤”在山西省并不是一个新鲜事物,供需流失在山西也时有发生。在2017年气源短缺的时候,山西省通过压非保民及电视剧集LNG等措施只得填平缺口,并未因供气严重不足而再次发生居民受冻的情况。基于“中间方位”的原因,在调研报告中,可以显现出山西省各级政府坦诚面临“气代煤”暖气压力,更加不愿面对现实解决问题不存在的问题,所以体现的情况更加更加客观。2)北大团队使用田野调查的方法积极开展工作。一方面专访式调研,对市级发改委、环保局、燃气公司、供热公司的负责人展开了专访,并与县、乡、社区层级的政府领导以及燃气公司驻村工作人员、村民等展开了交流;另一方面现场调研。对现场情况展开了大量图像记录,而且也有大量的文字说明。这些来自一线的调查信息资料,使报告内容更加有说服力。3)该调查报告获取的素材十分有价值,所呈现出的“气代煤”暖气的成果和问题共存,展出的事实和观点没“唯功论”,也没“唯过论”,这样祥和中性的传达能给管理人员和从业人员相当大的救赎。比如,山西J市“气代煤”工作遵循“先易后难”的思路,再行已完成城区的城中村、城边村的改建,再行向县市电磁辐射,而县市的改建也由平原地区向山区扩展。除了用户改建为,J市部分的热电联产的电厂、热源厂。还有,善治是部分基层工作人员的不道德动机。一些地方发改委的工作人员一直将其视作一个惠民工程看来,并大力与用户调停,村民们也贯彻感受到了“气代煤”带给的整洁便利等益处。而对这部分的基层工作人员来说,善治的动机在层层加码中扮演着一个更加最重要的角色。这些情况解释我们一些基层工作人员既谈专业,也谈人性,也没“一刀切”,因地制宜,量力而行。当然,“气代煤”暖气压力极大。不仅有技术规范和安全性风险问题,而且还有经济和民生问题。例如部分地区在改建的同时燃气锅炉未拆毁燃煤锅炉,而有可能在通气(吃饭)的情况下,依然用燃煤锅炉供暖,这样一个房屋内两个热源是十分危险性的,一旦燃气外泄可能会引起发生爆炸。比如J市,2017年,J市全市一般公共支出收益311.85亿元;一般公共支出开支479.06亿元。而为洗手暖气地方政府开支的资金就有36亿元,占到总支出7.5%,地方财政压力大。这些问题是客观存在的,如何解决问题是我们必需要考虑到的。京津冀“2+26”城市“气代煤”暖气压力分析北京大学团队:张晓东李焕宏张书莞指导老师:杨建红1以气代煤与暖气压力当前,在我国北方地区众多的洗手暖气方式中,“气代煤”和“电代煤”(下文全称“双替代”)受到大力实行。据官方数据报导,2017年“2+26”城市共计已完成“双替代”394万户,非“2+26”城市184万户,全国共计已完成578万户[1]。

京津冀“2+26”城市“气代煤”供暖压力分析

“双替代”在京津冀“2+26”城市的洗手暖气中分担着最重要的角色。另外,也有学者认为,在实际继续执行的过程中由于“气代煤”的成本低,大部分市县不会自由选择天然气暖气[2]。而在2017年的采暖季,天然气的供需流失引起了不少社会问题。在能源青年行活动的资助下,我们挑选了“京津冀‘2+26’城市‘气代煤’的暖气压力”作为课题积极开展了调研。“暖气压力”本质上是一个供需流失的问题(气量问题),而“气代煤”政策在大力推广的同时也不会带给一些次生的问题(气价问题等)。因此,我们以山西省辖的两个地级市J市与K市为事例,分析有所不同主体(政府、城市燃气公司、供热公司、居民等)针对有所不同问题的应付方案。另外,在“气代煤”暖气压力的众多成因之中,已完成指标的层层加码现象是我们的主要关注点。实质上,在“气代煤”政策的继续执行过程中,部分省市经常出现了已完成指标沿着地方政府的层级而渐渐加码和缩放的现象。层层加码带给了大量的追加改建,这也造成了我国在2017年暖气季的天然气供需流失。考虑到省级或市级政府对非“2+26”城市额外明确提出“双替代”的拒绝的情况是十分广泛的(这种额外改建是改建户数剧增的主要原因之一),因此,除了对“2+26”城市(J市)展开调研外,我们的案例地还包括非“2+26”城市(K市)。我们对两市的发改委、环保局、燃气公司、供热公司的负责人展开了专访,并与县、乡、社区层级的政府领导以及燃气公司驻村工作人员、村民等展开了交流,探究“气代煤”的暖气压力。2“气代煤”的暖气压力案例分析本次实地调研的案例地J市和K市都是山西省的辖下城市。山西省在“气代煤”的实际实行中也有其特殊性。这种特殊性主要反映在该省更为非常丰富的天然气资源及其前瞻性的“气化山西”的尝试。山西省享有无可比拟的燃气资源:五条国家级天然气输气管线过境;煤层气资源储量占到全国的三分之一;焦炉煤气等燃气资源也十分非常丰富[3]。而相结合省内非常丰富的天然气资源,早在2010年,山西省就将“气化山西”下降为升级发展战略。“气代煤”在山西省并不是一个新鲜事物。也于是以因为如此,我们的两个案例地J市和K市,在2017年气源短缺的时候,需要通过压非保民及电视剧集LNG等措施只得填平缺口,并未因供气严重不足而造成的居民受冻现象。下面我们来明确讲解两个城市的“气代煤”政策继续执行情况。2.1“2+26”城市J市2.1.1 基本情况讲解J市“气代煤”工作遵循“先易后难”的思路,再行已完成城区的城中村、城边村的改建,再行向县市电磁辐射,而县市的改建也由平原地区向山区扩展。除了用户改建,J市部分热电联产的电厂、热源厂也已完成了“气代煤”的改建。而在“双替代”的已完成指标上,J市也经常出现了从国家指标(11.1991万户)—省级指标(11.2万户)—市级指标(12.1万户“气代煤”+1.3万户“电代煤”)上层层加码的现象。不过,J市在2017年最后实际实行了“气代煤”改建10.6227万户,未经常出现市级指标—实际已完成数目之间的加码。在用气价格补贴上,对于煤改为管道燃气的用户,市、区两级政府补贴燃气企业1万元/户;煤改为LNG点供补贴燃气企业0.6万元/户。这两种方式的居民只需分担燃气工程费每户0.19万元和燃气供暖用暖气片及户内水系统的改建费用。LNG管网接上后,继续执行全市统一的天然气供气价格(当前居民用气价格2.26元/立方米),不继续执行阶梯气价。农户用气量在2250立方米以内,根据居民实际用气量,每个采暖季(151天)每户由市、区两级政府共计给与1.1元/立方米的气价补贴,最低不过2400元,远超过部分由农户自行分担。2.1.2 “气代煤”政策产生的问题2.1.2.1 气量问题由于2017年改建户数较多,J市采暖季的燃气用量增长率较小。事实上,在2017年的采暖季,J市天然气的仅次于缺口约170万立方米/日。对于J市的天然气有限公司而言,某种程度是“前所未有的供气紧绷”。明确而言,从2016年开始,上游供气企业在与下游城燃企业签订合同时会具体使用“基量+增量”的供应方式。其中基量应当是上年的同期用量,但该公司2017年和2018年合约里的基量依然以未大力实施“气代煤”改建的2016年不尽相同。换言之,上游供气企业能保证供应的基量并无法符合“气代煤”带给的用气减少。而且,上游供气企业对增量的估算也是严重不足的。2017年,该公司总的用气缺口超过一亿多立方米。为了空缺缺口,该公司曾委托省级天然气公司在上海门站参予高价气的竞拍,但只拍下175万立方米,对于一亿多的用气缺口而言堪称是杯水车薪。而且这种网际网路竞拍的形式在转入冬季后也没再行进过盘,对燃气企业的协助不大。2018年,该公司预测在采暖季的追加用气量约为1.25亿立方米,再行再加2017年因气源短缺而订购的0.6亿立方米高价LNG,J市天然气有限公司预测在2018年采暖季将经常出现1.85亿立方米的用气缺口。另外,即便在用气短缺的情况下应当按照优先确保次序压减工业用户的用气量,但是并不是所有的工业用户都可以停气。部分大工业用户的供气必需确保,而一些化工、制药的小工业用户等,因为生产工序的原因(保温气),天然气的供应也不能中断。2.1.2.2 气价问题气价下跌引起了一系列的问题,遭受较小亏损的是城市燃气企业。前文提及,J市的天然气有限公司在2017年的采暖季订购了0.6亿立方米的高价LNG,而综合出售LNG的价格为6.92元/立方米。但天然气的价格不受物价部门管控,该公司仍以居民用气2.26 元/立方米,非居民用气3.59 元/立方米的价格销售,公司分担了极大的经济亏损。虽然J市政府不表示同意燃气公司的顺价,但是在财政上也给与了一定的补贴。然而这个补贴是根据上海门站的3.19元/立方米的购气价格展开补贴,居民用气2.26至3.19元的差价仍由企业自行分担。气价问题某种程度后遗症着J市的热力公司。据热力公司负责人讲解,“气代煤”热源改建后,燃气锅炉单个采暖季每平方米的暖气须要自燃12—15立方米的天然气,燃气单价按增量气(非居用气)3.59元/立方米缴纳。以往燃煤锅炉单个采暖季每平方米的暖气约须要自燃18.5千克的标煤,每吨煤售价700多元。折算下来的话,燃气集中供热的成本约为燃煤集中供热的3—4倍。但即便如此,这个成本也依旧无法传导给终端的集中于暖气用户,J市热力公司的供热价格早已10年未调价,仍保持在居民用户4.80元/平方米月;非居民用户7.50元/平方米月。J市与K市在关于居民对用气价格的辩论上基本相同,即相比燃煤,燃气供暖的成本更高。在专访的过程中,我们找到居民的可接受程度与家庭收入水平密切相关。另外值得一提的是,虽然市财政预算里面早已将用户的燃气运营补贴考虑到在内,但在J市我们探访的5个村子里,截至2018年8月底,只有一个村子派发了2017年暖气的运营酬劳补贴(该村也是我们探访的村子里家庭年收入水平最低的)。村民们获得了将近冬季采暖费用的一半作为补贴,对“气代煤”的工作更加反对和认同,在我们的专访时基本上都是“院子里不必填煤,变得宽阔多了”“整洁便利”“吃饭的打算时间变长了”之类的赞美之词。与气价问题息息相关的还有天然气的用气补贴。用气补贴对于政府财政是一笔不少的开支。2017年,J市全市一般公共支出收益311.85亿元;一般公共支出开支479.06亿元。而根据J市的自评报告,2017年为洗手暖气筹措的资金就有36亿元。除了供热改建必须缴纳启动资金外,J市政府还需为“气代煤”的运营酬劳补贴、热力公司集中供热建设资金、热源厂运营酬劳等获取补贴。虽然作为“2+26”城市及洗手采暖试点城市,J市可以获得中央财政数亿的资金资助,但实质上市本级缴纳的资金开支占到了大头。2017—2018两年度冬季洗手供暖项目J市政府总投资为56.09亿元,其中:中央补助金资金6亿元,地方政府资金50.09亿元。而在地方政府资金中,上级财政补助金8.62亿,市本级支出36.81亿元,县(市)级财政预算决定4.66亿元。2.1.2.3 施工问题2017年,在“气代煤”的改建过程中,经常出现了工程时间凸、工期短、任务轻,地形和房屋结构简单、住户集中、管网下穿可玩性大,施工人员紧缺、工程原材料短缺、壁挂炉供货周期长、壁挂炉与水暖相连工程量大等艰难。而据J市辖下的a县(2018年总共须要已完成5万户的“气代煤”改建)发改局的工作人员讲解,施工人员水平参差不齐、相互挖角的乱象在2018年早已获得了相当大的提高。2.1.3 有所不同问题的应付措施2.1.3.1 气量问题的应付措施总结来说,气量问题的应付主要反映在开源与节流两个方面。其中,开源是指多方筹集气源,实施气源,而节流则是天然气消费量的缩减。●开源①大力不断扩大气源气量供应渠道为了应付2017年采暖季的供气紧绷,J市政府多次向省发改委汇报,积极争取气源气量弯曲。而对于前文提及的J市天然气有限公司,也由市政府、市迎接峰度冬应急保供领导小组等出面向省内的煤层气企业等协商气源,分别减少40万立方米/天和20万立方米/天的气源供应。对于只剩的40万立方米/天的供气缺口,该公司不计成本地出售LNG来填平。另外,J市也利用当地焦化企业的焦炉煤气资源优势,在环保合格的基础上,满负荷生产,增大煤制天然气和焦炉煤气供应量,更进一步减轻了气源紧绷的局面。a县的县城区就以自燃焦炉煤气供暖居多,焦炉煤气低廉的价格(0.5元/立方米;天然气居民用气2.26元/立方米)不足以填平它与天然气在热值上的黯淡差距。在2018年的合约签定上,目前J市天然气有限公司也早已与上游企业签定了合约,实施了部分气源。只是在这个供应大于市场需求的卖方市场中,J市的天然气有限公司不能被动地拒绝接受上游获取的供气合约。他们自指出在合约签定的过程中是没话语权的,连协商的余地都没。而气源实施又是一个迫在眉睫的事情,省政府、市政府都会挟着实施,到头来该公司不能被动地签定天然气购销合约。前文也提及这家公司预测在2018年的采暖季会经常出现1.85亿立方米的用气缺口。目前,如下表格右图,该公司大力筹集,预测能实施大约1.705亿万立方米的天然气,但仍有缺口不存在。储气调峰能力建设应付突发状况按照J市2018年天然气需求量展开测算的话,市内的城燃企业不应不具备4755万立方米储气能力,地方政府不应不具备1808万立方米的储气能力才能符合国家政策拒绝。然而,目前J市已竣工投运的储气调峰设施只有990万立方米,而J市城镇燃气企业总储气能力720万立方米,离超过储气调峰的标准仍有一定的差距。为补足储气能力短板,J市政府大力组织协调有关企业强化储气能力建设,预计涉及项目投产后J市储气调峰总能力将超过1630万立方米。●节流①科学实行“压非保民”为确保群众寒冷过冬,J市启动了“压非保民”的应急预案,全市冬季天然气用气量的90%以上用作确保居民暖气。前文提及,在2017年的采暖季,J市天然气的供需缺口仅次于可超过170万立方米/天,其中在极端寒冷天气时J市压减工商业企业130个,压减用气量约95万立方米/日来部分填平缺口。为稳定度冬,J市重开燃气锅炉,重新启动燃煤锅炉,同时也的组织热电联产的电厂较少发电,多供热,缩减天然气的用量的同时确保供热。②改建指标削减在用户指标上,J市在2018年也将改建的步伐上升,对洗手暖气的已完成指标展开了削减。2017年,J市决定了12.1万户的“气代煤”工程,实际实行“气代煤”改建106227户,壁挂炉加装98732户,基本已完成2017年的指标。而在2018年,J市确认在三县一市实行2.89万户“气代煤”工程和4.38万户其他方式的洗手暖气改建。如前所述,遵循“先易后难”的原则,这7.27万户中有5万户(2万户“气代煤”,3万户其他方式)交由平原地区的a县已完成。在与a县发改委的工作人员的专访中我们也获知,对于市政府决定的3万户其他方式改建,在向有关公司咨询了工程技术及报价后,出于技术考虑到最后还是定案“气代煤”。

京津冀“2+26”城市“气代煤”供暖压力分析

③其他洗手暖气方式的尝试J市大力推展其他方式洗手暖气的尝试,如地热能的用于,其中还包括中深层地热能暖气以及浅层地热能暖气。2.1.3.2 气价问题的应付措施虽然国家已明确提出要逐步构建居民气价和非居民气价的并轨,但目前J市的天然气价格未调整。据J市发改委的工作人员讲解,只不过他们也在仍然申请人调价,但他们也担忧居民气价下跌导致的居民用气成本的减少。另外,虽然气价波动对城市燃气公司、供热公司的影响较小,J市政府通过财政补贴展开止损。前文提及,J市政府需为热力公司集中供热建设资金、热源厂运营酬劳等获取补贴。截至2018年4月30日,J市共发布命令拨给冬季供暖清洁能源改建资金支出45.32亿元,其中,“气代煤”供热改建资金8.52亿元,“气代煤”运营酬劳补贴0.79亿元,热力公司集中供热建设资金2亿元,热源厂运营酬劳补贴(气源价格凌空)11.79亿元。2.1.3.3 施工问题的应付措施为了确保“气代煤”改建工程的质量,J市政府也对燃气公司展开一定的监督。实质上,J市的农村“气代煤”工程是作为“交钥匙”工程的组织实行的,工程的质量、安全性由燃气公司负责管理。在设备自由选择上,J市政府的组织涉及部门对燃气暖气设备订购明确提出明确要求,并展开监督,对不符合要求的品牌中止其参予农村洗手暖气改建的资格。另外,在2017年,为了前进“气代煤”的工作进展,燃气公司每周都开会负责人会员大会,解决问题工程中遇上的问题。2.1.3.4 设施的监督管理为输掉这场攻坚战,J市正式成立了由市长任组长的高规格冬季洗手供暖建设工作领导小组。另外,J市也创建了工作前进会员大会和工程进度周报告制度和检查督导制度,协商解决问题工程前进中找到的艰难问题。为了更佳地敦促下级政府及燃气企业继续执行“气代煤”政策,J市政府在《2017年骑侍郎煤管理工作方案》中也提及了一些有可能的奖惩措施。还包括市县补贴比例的变化,即“上述补贴(‘气代煤’的供热改建资金和运营酬劳补贴),市、县两级财政皆按照4:1的比例承担。但列为2017年整村拆毁改建范围的城中村,如无法如期已完成拆毁,洗手暖气改建补贴由市、区两级财政按照2:3的比例承担”。除了市县财政补贴比例的变化外,J市政府也对企业明确提出了保证金制度,即“各燃气公司按照分担的改建户数缴纳1000元/户的保证金,对保质保量、10月10日前如期竣工的燃气企业,通过竣工验收后不予全额归还,对经常出现质量问题和无法如期竣工的燃气企业扣减适当保证金。另外,对保质保量、如期竣工的燃气企业给与奖励资金”。此外,还有“领导干部包村包户责任制”“一票否决制”等也牵涉到奖惩。然而,在实际的继续执行过程中,据我们对J市的县、区的工作人员的告知获知,大部分受访者对市县补贴比例变化的众说纷纭并不理解。另外,考虑到企业展开改建必须启动资金,因此政府没向燃气公司缴纳保证金。还有一个值得一提的最重要原因是,由于2017年冬天我国北方愈演愈烈的大面积气源紧缺,官方也否认了“气代煤”的工作挫败,这种情况下工程进度未完成也会被追究责任,因此,作为惩罚措施的若干制度最后也不了了之。2.2非“2+26”城市K市2.2.1 基本情况讲解虽然是一个非“2+26”城市,K市在山西省的大气污染防治中某种程度被委以重任,被额外拒绝在2017年10月底前已完成10万户的“双替代”改建。而在摸底调查后,K市自加压力拒绝共计实行煤改气工程11.9万户。截至2017年年底,K市共已完成11.67万户的“气代煤”改建,超额完成省发布命令的任务。但值得一提的是,已完成改建的户数并不等同于2017年暖气季的实际通气户数。据K市发改委的工作人员讲解,2017年的通气率仅为50%左右,仍有4万—5万的“气代煤”用户在2017年通过自燃洗手煤过冬。与J市的情况类似于,不受“气化山西”的发展战略影响,K市对天然气也早于有尝试,但这样的尝试只占到少数。在2017年前,当地的冬季采暖仍以燃煤居多。总体而言,K市的中心城区基本使用集中供热供暖,必须已完成“气代煤”改建的多是城乡结合部或农村地区。而在冬季洗手供暖方式,据发改委的工作人员讲解,目前,K市一般的冬季供暖主要以热电联产集中供热居多,其次是燃煤大锅炉的供热。城区里纯粹用于天然气供热的热源厂只是作为可用热源被用于,2017年的采暖季只运营了4天。虽然K市也有零散的燃气锅炉供热,但体量也并不大。因此我们在K市的专访对象并不还包括供热公司的工作人员。作为一个没中央财政资助的非“2+26”城市,K市的补贴金额也较小于J市。不同于J市每户10000元的燃气企业补贴,K市每户补贴只有6800元,而这个补贴在山西省却是中游的水平。而K市的有所不同县对用户缴纳的设备安装费也不尽相同,这主要是与管道铺设的深浅程度有关,地势简单地区或偏远地区的收费更高,因此K市市民在“气代煤”改建时,必须另外交付给0、1000、1500元的初装费平均。而在用气补贴上,不同于J市的1.1元/立方米的气价补贴,每户每年最低补贴气量不多达2400元;K市政府给与1元/立方米的气价补贴,最低不多达1120元。实质上,K市等价的最低用气补贴1120元是测算的结果。据估计,一户普通家庭住在100平米的房子里供暖须要烧煤3—4吨/冬天,普通煤单价800元/吨(与洁净煤区分),那么冬季燃煤供暖的成本大约为3000元。而燃气供暖的成本不会更高一点:假设该户人家的100平米的房子要烧气12立方米/天,供暖季151天,天然气单价2.26元/立方米,冬季燃气供暖的成本稍小于4000元。而K市补贴的原则是补贴后燃气跟烧煤的成本差不多,因此他们最后制订了1120立方米天然气的补贴数量,采暖季1立方米天然气补贴1元,总计1120元。2.2.2 不存在的问题2.2.2.1 气量问题2017年,天然气的供需流失在K市某种程度不存在。据估计,如果符合全市全部燃气市场需求,K市整个采暖期缺口2亿立方米左右,如未来遇上极寒天气,缺口将更大。另外,气源不充裕而引起的“用气难”的问题还展现出在燃气压力严重不足上。往年冬天燃气管道内可长时间运作的压力必须超过2公斤,然而气源短缺时管道内气压跌到至0.8、0.9公斤,燃气无法点着。另外,虽然K市也制订了压非保民的应急预案,但部分企业的用气不能中断,必需全额保供,例如玻璃器皿企业与承包国外订单的铸件企业。此外,K市还有一家已在当地构建整车生产的汽车龙头企业,由于当初在招商引资时就已签订合同并给与大量的政策优惠,私自断气是要赔款的。不过,该企业采暖季1天6万立方米的天然气供应比起135万立方米的实际日市场需求中占到较为小。2.2.2.2 气价问题与J市的情况类似于,天然气价格的凌空也造成了K市燃气企业的亏损。2017年,J市的管道增量气门车站价格上涨至2.53元/立方米以上,使用点供方式的LNG堪称涨3.60元/立方米以上,但这些成本某种程度无法传导给终端用户,居民气价和非居气价依然保持在2.26元/立方米和3.75元/立方米。管道气门车站价格不受国家管控,增幅比较较小,LNG价格则漫天上涨,波动极大(2017年2月,LNG为2800元/吨;2017年12月为12800元/吨)。令K市城区燃气公司负责人印象尤其深刻印象的是,2017年该公司曾以11000元/吨的价格出售了一车LNG,可还没有等这些LNG仓储车从沿海的接收站载运返K市,价格就降至9000元/吨。总体来说,天然气价格凌空造成了供气企业相当严重的亏损。而对于K市已完成“气代煤”改建的用户而言,最常常被提到的就是钱的问题了,“好是挺好的,但就是用不起”,村民A回应。据理解,K市必须已完成“气代煤”改建的多是城乡结合部或农村地区。这些地区的人口主要以为生居多,部分青壮年劳动力不会出外打零工,但整体的收益都并不低。另外,果树、玉米等的农作物近于易受天气的影响(霜冻、倒春寒等),农作物不理想的话家庭收入不会更为拮据。还有一点值得注意的是,农村地区的房屋大多御寒结构佳,热损耗相当严重,更容易火烧更加多的气也不实在温暖。因此,对很多村民来说,烧气是一个奢侈品。对于村民A而言,燃气供暖花费(大约3000元),在家庭的年收入(15000元)中占比过低,而且供暖效果一般。互为较燃煤供暖(大约1000元),这个3倍的成本让他们难以承受,所以宁愿省着点用(例如白天不进,多摊晒太阳。晚上冻的时候才进)。但是她们家里却是是有老人小孩的,有些时候徵低温度的话,看见气表蹭蹭蹭地变化就不会难过。村民B的恢复与村民A类似于,他们指出燃气采暖的效果不如燃煤,但如果要超过那种温暖程度的话必须花费100元/天。虽然他们也接纳“气代煤”的整洁公共卫生,回应如果每冬天燃气只是比燃煤多花500—1000元的话是可以拒绝接受的。另一个用户们注目的问题,是政府允诺的燃气补贴究竟还不会会派发。截至2018年8月底,我们在K市探访的4个村子的村民皆未有接到2017年采暖季的燃气补贴的返款。据K市发改委的工作人员讲解,补贴的资金目前已筹集完,但必须燃气公司帮助统计资料用户2017年冬季的燃气情况。钱的问题也某种程度后遗症着K市的政府部门。2017年,K市一般公共支出收益总计已完成118.06亿元,一般公共支出开支总计继续执行278.92亿元。而当年K市“气代煤”工程改建共需资金13.43亿元。2018年4月公布的K市财政局报告也认为市县的财力严重不足,目前K市实际已实施“气代煤”资金大约3.29亿元,仍不存在较小的资金缺口。互为较之下,可以获得中央大气污染防治专项的数亿资金的J市的资金压力就比较较小。在已实施资金中,省级资金8374万元、市级资金18472.88万元、县级6020万元,可见K市市级资金筹集的能力也很弱于J市。另外,K市辖各县的经济水平也不存在差异,部分县没能按照市规定的份额分摊补贴费用。如管网初装费,K市中心城区所在的县不能缴纳燃气公司1100元(市规定应给1400元),而且即使要用缴纳较少的钱,燃气公司(国有企业)也责怪该县财政欠薪部分设备加装的补贴。2.2.2.3 施工问题据K市燃气公司的负责人讲解,在2017年的“气代煤”改建中,该燃气公司到8月底才已完成招投标,而改建工程原计划要在10月底已完成(最后在12月中旬全部已完成了),工期十分的短。再加当时华北地区大面积的“气代煤”改建必须大量的施工队伍,改建人员水平参差不齐、相互挖角的现象也是不存在的。另外,由于部分“气代煤”的改建项目办理程序繁复,牵涉到部门多,不免不存在并未批先辟情况。2.2.2.4 用气安全性问题安全性问题也是“气代煤”在推展过程中有可能遇上的另一问题。燃气有一定的风险。例如部分地区(并不是指K市)在改建的同时燃气锅炉未拆毁燃煤锅炉,而有可能在通气(吃饭)的情况下,依然用燃煤锅炉供暖,这样一个房屋内两个热源是十分危险性的,一旦燃气外泄可能会引起发生爆炸。另外,壁挂炉的加装也对户内空间有一定的拒绝,如燃气采暖热水炉不应加装在地下室、卧室、客厅、卫生间和不通风的地方。除此之外,也有可能因为用户安全意识脆弱,不遵从用气规范等而造成事故的可能性。2.2.3 有所不同问题的应付措施2.2.3.1 气量问题的应付措施与J市类似于,气量问题的应付主要反映在开源与节流两个方面。●开源①大力不断扩大气源气量供应渠道在2017年的暖气季,K市政府多方筹集,采行调峰涡轮等多种技术手段确保供给。K市的燃气企业也大力地与陕西、内蒙及沿海LNG生产单位接入,高价订购,填补缺口,确保供给。11月1日至12月23日,省级供气公司供应给K市的天然气日均减少大约15万立方米,涨幅43%。为了更佳地确保2018年采暖季的天然气的供应,负责管理K市中心城区“气代煤”改建的燃气公司于是以大力地和上游供气企业商讨气源确保和价格协议的问题。与J市“基量+增量”的合约签定方式类似于,该公司以三层价格的燃气来确保供应。首先是基量价格,这是一个比较较低的价格,但它用于的是2015年全年的用气量,近高于现在该公司的需求量(当时全年用气量仅有1600万,而现在为3100万)。在努力争取下,上游供气企业表示同意以一个比较合理的价格确保2017年的用气量,这是第二层价格。然而相比2017年,2018年的天然气消费有可能仍不存在一定的增量,这部分就必须燃气公司自己解决问题。据该燃气公司负责人讲解,他们目前已和LNG公司已达成了一定的价格协议,以此来应付脑溢血的气源紧缺。另外,归功于当地非常丰富的煤层气资源,在接下来的几年内,K市将不会之后考虑到深化推展“气代煤”。②储气调峰能力建设应付突发状况在储气调峰方面,K市也有做到一定的设想,但当地的地质条件并不理想。K市发改委的工作人员讲解,K市期望需要通过签定保供协议/储气调峰协议的方式委托上游供气企业(如省级供气企业的上游公司等)交由储气。该工作人员指出,调峰气价和管道气价的差价让上游企业有利可图,可能会驱动上游企业拒绝接受这一委托;调峰用气的价格低于管道用气,且价格不不受市场价格上涨影响,对上游企业而言不存在利益的空间。同时,该人员也认为,零星产于的储气调峰设施并有利于监管,也不存在一定的安全性风险,这不一定是政策制定者所期望看见的。而且地下储气设备的投放成本太高,城市燃气企业的积极性也不低。目前城市燃气企业还有积极性主要是因为国家的补贴政策。而对于不受专访的K市城区燃气公司,他们早已在考虑到建设两个储气设备,并想将其与主管线亚博集团首页联通。该公司指出,双气源供气的模式不受压力损耗的影响小,供气更加有确保。●节流①科学实行“压非保民”在压非保民上,K市制订了详尽的“压非保民”方案,具体保供顺序。但也正如前文所说,不存在部分企业的用气不能中断、必需全额保供的情况。另外,市政府部门仍须要强化行业监管,敦促城镇燃气经营企业严肃遵守供气合约和社会责任。②改建指标削减在2018年K市制订的行动计划中,“气代煤”的已完成指标的单位从分配给各个县的“万户”变成对城区、县、农村地区有所区分的“洗手供暖亲率”(主城区建成区及城乡结合部洗手供暖覆盖率100%,其他区域县城建成区洗手供暖亲率超过50%以上,农村地区超过30%左右)。另外,K市发改委的工作人员也跟我们说明,折算下来的话2018年K市只想新的已完成2000户的洗手供暖改建。对比2017年K市自加压力决定的11.9万户的改建指标而言,2018年的指标数目毫无疑问是一个锐减。其中一个原因是前文提及的实际通气亲率的问题,2017年K市仍有将近6万户村民虽然已完成了“气代煤”的改建,但未确实通气。因此2018年K市想再行将这部分的用户消化掉,追加的也就不多了。③其他洗手暖气方式的尝试前文提及,在K市已完成“气代煤”改建的11.67万户中,实际通气亲率只占到50%。为确保民众稳定度冬,对于还并未通气的居民,K市希望之后燃煤采暖或用电采暖;同时应急调进洗手煤17.5万吨,对11个县(区、市)、135个村大约5.8万户实行洗手煤移位。另外,K市政府还免费派发了电供暖设备5000台,避免居民受冻的情况再次发生。除此之外,K市在2017年和2018年对部分村民(每种方式10—20户)展开了其他采暖方式(生物质能,太阳能)的试点改建,获得了不俗的效果,这些方式的运营费用较低,可考虑到在将来展开推展。在本次调研中,我们找到为了增加燃气的量,部分村民从房屋御寒结构抵达,出钱已完成玻璃房改建,以增加天然气暖气过程中的热损耗。整个改建工程下来花费大约为30000元左右。同一村子里也有部分村民效仿这种改建不道德以抵挡寒冬。2.2.3.2 气价问题的应付措施实质上,考虑到天然气价格凌空给燃气企业导致的亏损,在2017年的采暖季,K市容许燃气企业与用户协商,在规定范围内调整气价。但拒绝接受专访的K市城区燃气公司并没将价格传导给用户。据该公司负责人回想,K市另一家公司将燃气价格下调了0.5元/立方米。K市各级财政在实施居民采暖用气补贴的基础上,也增大了财政对企业的补贴力度,这些补贴主要用作高价出售LNG的止损。而在价格方面,作为对国家调价政策的号召,2018年K市的居民气价与非居民气价也作出了一定的调整。居民用气价格的第一档价格也从2.26元/立方米下跌至2.61元/立方米,但依然与非居民用气的2.91元/立方米不存在差距。目前,K市期望上级财政部门增大补贴力度,减轻财力严重不足的现状。虽然2017年K市未获得中央财政的资助,但2018年它作为汾渭平原城市之一,在国家输掉蓝天保卫战的三年行动计划中,顺利谋求到中央3年共计9亿的财政资助。未来他们预计不会利用这笔基金通过派发更加多用气补助金的形式更佳地抵销2018年居民气价下跌带给的冬季供暖成本上升。2.2.3.3 施工问题的应付措施虽然不具备施工经验,但大范围的“气代煤”工程对K市城区燃气公司而言还科首次,因此对于同时动工的34个村庄,他们基本也是边思索边加装的。在工程加装的过程中也遇上的问题,燃气公司和施工队伍等也常常开会讨论。对于农村地区的管道铺设,由于明确准则仍并未实施,他们参照了城市燃气管道的加装规范,对农村地区的规范展开思索探究(有牵涉到咨询规划院等);另一方面也不会根据实际操作过程中找到的问题再行不作改动。例如,在与燃气公司驻村工作人员的聊天中,我们获知所在的村庄的燃气管道就经历过三次改装成过程。一开始的输气管道只有2米低,后来有不少村民体现不会有被偷窃的风险;在改为4米的时候一开始用的是螺纹有缝的输气管道,后来出于安全性的考虑到又将它们改为了焊的无缝管道。2.2.3.4 用气安全性问题的应付措施为了最大限度回避天然气在运送过程中的安全隐患,燃气公司增强日常通判及脑溢血事故应急处置能力。为了尽可能扼制事故的再次发生,燃气公司以派发小手册、粘贴用于标签、通车热线等方式对居民展开了一定的宣传教育。而且在项目竣工验收前他们也不会入户调查是不是不存在安全隐患,不不存在的话才不予通气;不存在的话就限期排查的通报。另外,在壁挂炉的加装上,对于部分户内空间条件相符的村民,燃气公司不会建议在家中用不锈钢铁皮导致一个阻隔,区分一个通气的可放置壁挂炉的空间。2.2.3.5 设施的监督管理与J市类似于,K市也正式成立了高规格的领导小组。市、县两级正式成立了迎峰度冬保供领导小组,实施了主体责任。另外,为了打好秋冬季大气污染防治这场攻坚战,K市引人注目以强有力问责敦促赴任担任,并接到了良好效果。除了重点督查外,K市也采行多种方式对涉及单位的“气代煤”工作进展展开考核。K市政府与各县(区、市)政府、市直涉及重点部门签定了污染防治目标责任书,分解成实施目标任务和工作责任,市政府每年展开考核,并划界等级,展开全市通报。2017年,K市有数四个县(市)因为空气质量考核指标未完成被选为不合格等级。此外,为动态掌控“气代煤”工程的进展,市发改委狠抓工程开工率、完工亲率、投资完成率、通气亲率等多项指标,对进展情况展开周报;后期为确保冬季如期暖气,又采行了日统计资料、日报告、日通报进展并名列的办法,调度、前进了全市“气代煤”工程进度。而在问责方面,上述提及的考核指标可能会作为问责的参照。除此之外,K市政府还制订了比山西省政府更加严苛、明确的分析问责规定,规定在省标准上更进一步放宽、收严。SO2小时浓度问责标准从省的800 μg/m3的分析问责标准提升至600 μg/m3。3暖气压力的成因分析与层层加码首先必须特别强调的是,由“气荒”引起的社会混乱,不是一个长年的过程,它往往再次发生在突发事件(如极端天气)的个别几天(也就是术语所称的“低月低日”)。低月低日的供应缺口是低月均日的若干倍,无法通过压减用户的方式填平,因而引起公众对于“气荒”的混乱。而在2017年的采暖季,在供给外侧,天然气的供应紧绷不受多方面因素的联合起到。明确而言,在技术层面,天然气上下游产业技术规范的僵化(上游的供气企业与下游的燃气企业的日调峰的责任不明晰)是低月低日缺口不存在的成因之一。而且,由于天然气的授权经营现象,城市燃气企业无法跨级买气填平缺口。另外,由于生产工艺等条件容许,部分工业用户的天然气不能中断。而在价格层面,国家对居民用气价格的管制不会使上游供气企业与下游燃气企业产生趋利的心理,加快天然气的供应紧绷。另外,在2017年采暖季,来自中亚的管道气上游入气量遭缩减,更进一步好转了供应紧绷的局面。而在市场需求外侧,在政策制订阶段,环保部门与能源部门缺少有效地交流,在“双替代”指标制订时没充分考虑气源供应的问题。在政策继续执行阶段,下级政府的层层加码带给了大量的追加改建,这也造成了我国在2017年暖气季的天然气供需流失。下面我们对层层加码的成因展开剖析。3.1理论与现实“层层加码”原指经济快速增长目标经中央政府明确提出后,不会沿着地方政府的层级而渐渐加码和缩放的现象[4]。实质上,层层加码的现象也某种程度不存在于“双替代”的指标分配中。如下表格右图,层层加码由两部分构成,一部分是指标在计划制订阶段的国家—省—市层级指标的逐层相加(山西省和河南省更为显著),另一部分是在实际继续执行过程的超额完成(6个省/直辖市都经常出现)。还有一点值得一提的是,实际已完成的改建户数并不等同于最后的通气户数。(a)《河北2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的“双替代”拒绝为“保证已完成电代煤、气代煤180万户;廊坊、保定市已完成’严禁煤区‘建设任务,骑侍郎煤完全清零;已列为中央财政反对的北方地区冬季洗手供暖5个城市(石家庄、唐山、太原、廊坊、衡水市),要增大工作力度,力争超额完成”。(b)山西省的市级指标合计额大于省级指标,主要源自临汾一市的数值的前后变化上,此处我们能寻找的临汾的已完成指标是源于2017/04/28施行的《临汾市大气污染防治2017年行动计划》,里面规定了10万户的已完成指标。但在2017/09/30施行的《山西省2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中,对临汾明确提出了19.08万户的拒绝。如果抛去临汾这个城市不看的话,山西省其他市级指标合计依然小于各市的省级指标合计。(c)《山东省实施京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案实施细则》的“双替代”拒绝为“山东省每个地下通道城市≥5,希望其他10个城市洗手供暖”。(d)此结果为山东省的7个“2+26”城市的已完成户数,不是全省的已完成户数。借出避责不道德研究的开山之作《避责中的政治》(“The Politics of Blame Avoidance”)[5]中的理论,政府官员的不道德动机分成立功(credit claiming)、避责(blame avoidance)和善治(good policy)三类。实质上,不少关于政府官员不道德的研究也证明了这三种动机在现实的政治生活中往往正处于并存状态,彼此间相互影响。对于我们研究的“层层加码”现象,单用其中一种动机是说明必经的。例如,一种关于层层加码的有可能的说明为,地方政府出于避责的考虑到,惧怕最后无法已完成上级的指标,所以向下级政府明确提出了一个更高的拒绝。

京津冀“2+26”城市“气代煤”供暖压力分析

但是如果纯粹从避责抵达,地方政府在计划制订时应当考虑到“留有余地”,不应当主动在既定指标上加码,而是应当尽量太低指标。另一方面,也有人认为,层层加码实质上是一种“禅其上,仅有得其中;禅其中,仅得其下”的策略,为了确保最后已完成上级政府分配的指标,地方政府也可以制订一个不更容易已完成的高目标,并以此鼓舞本级政府和下级政府拿走更高的胆量构建该目标。而且如果纯粹出于立功的考虑到,这样一种低目标表明出有“高姿态”,也更容易更有上级政府的注目,但事实上不少基层政府制订的目标只是稍高于上级政府的目标,保证其能被继续执行,使基层政府防止被问责的风险。因此,在下文的分析中,我们不会从立功、避责和善治三个方面一起展开辩论。值得一提的是,在我们所注目的“层层加码”现象背后,立功主要展现出为政府官员对政治晋升的执着。公共部门的多重委托—代理关系使其呈现的组织目标多元性与模糊性的特征。由于生产量无法度量,并且政府官员在多维任务下缺少显性鼓舞,因此公共部门中的立功不道德,主要反映在对晋升、选票的执着上;而中国语境下,政府官员的立功不道德就体现在对政治晋升的执着上[6]。周黎安等人指出,“层层加码”现象的经常出现与我国“层层分包”的行政体制和多层级的官员政治锦标赛(一种晋升模式)具有内在的关联。“层层加码”的最后经常出现各不相同地方官员鼓舞的性质,而这与政治锦标赛密切连接[7]。3.2融合田野调查的分析在对“层层加码”的明确动机展开分析之前,我们针对专访结果辨别出有了几个在讨伐过程中被频密提到的高频词:“政治任务”“环保压力”以及“问责”。首先是“政治任务”。在前文对J市和K市设施的监督管理措施的辨别中,我们找到两个城市都正式成立了由市长等联合的高规格领导小组,并频密开会工作会议,前进“气代煤”“电代煤”的工作进展。在J市2018年1月撰写的工作情况汇报中就有提及“层层传导压力,传导责任”。J市发改委的工作人员说明道:“这个压力实质上就是一种目标责任,这是一种必需得把目标已完成的压力”。另一方面,在这些频密开会的工作会议上,有所不同的县都必须汇报工作进展。万一其他地方都已完成了工作就只有你(这个地方)没已完成,同行压力也不会使县领导脸上挂不住。而在K市发改委的工作人员显然,“气代煤”毫无疑问是一个政治任务,“责任人这么具体,还有督导组,谁敢不已完成”。他坦白在他眼里“气代煤”的已完成户数就是一个必需已完成的硬指标,“即使2020-03-09 拆卸今天也得通上气”。也正是在这种将“气代煤”视作政治任务的观点下,K市极力地防止群众受冻的事故再次发生,在2017年的采暖季,当地政府甚至出钱为千余户村民派发“小太阳”电取暖器。其次是“环保压力”。近年来上级政府与社会各界对环保给与了高度的注目。环保督查的力度大,虽然其他工作也有督查,但环保督查的频率最低。另一方面,对于基层政府工作人员而言,环保工作的面尤其长,除了“双替代”外,基层环保工作还包括杂乱污企业、小作坊的查禁等。“气代煤”工程的前进也占有了这些基层干部工作中相当大的比例。以K市b县的社区书记为事例,该社区有3000多户人家。在2017年下半年,她每天都要花费大量的时间精力在动员宣传、前进施工等方面,工作强度很大,而且大约每半个月或一个月就要对村民展开探访。正因如此,有基层的政府工作人员向我们责怪“权责不对等”。而在“问责”方面,J市整体的问责力度略为很弱于K市。具体来说,虽然往年也有空气质量不合格的现象,但应当没领导因为此被免职。而且,虽然J市政府在《2017年骑侍郎煤管理工作方案》中也提及了一些“气代煤”改建有可能的奖惩措施,如前文提及的保证金制度、一票否决制等,但在实际的继续执行过程中有点纸上谈兵的意味,并没获得确实的实施。当然这有可能主要因为2017年采暖季环保部也否认了“气代煤”的工作挫败,这种情况下工程进度未完成会被追究责任。反观K市,有可能是不受2017年K市环保局局长因长年空气质量佳被免职的影响,K市的分析问责就继续执行得较为严苛,而且还将标准收严。针对市定的SO2小时浓度微克的现象,K市紧急召开2次全市警告大会,对涉及县委、县政府通报批评;约谈4名县(区市)宽,对9县16名分管负责人诫勉谈话,对44名工作人员分析问责。另外,针对基层分局个别工作人员赴任不做到的问题,K市的环保部门也的组织积极开展了为期一个月的纪律作风整顿,重复使用对9名赴任不做到的工作人员展开了问责处置。但当K市的政府人员在被问到否会因“气代煤”已完成不力而被问责时,他们也回应不过于确切,原因之一与J市不追究责任的原因类似于,另一个原因就是当地大部分县都已完成了市定任务,所以也不确切已完成不力的惩罚措施。虽然J市和K市(应当)都没经常出现因“气代煤”已完成不力而被问责的情况,但全国其他地方是不存在考核与问责的,如河北省通报了2017年度大气污染综合治理考核结果[8],但未牵涉到奖惩措施。而邢台市也通报了2017年邢台市“双替代”工作的已完成情况,并实行“一票否决”,对未完成任务的县市区给与年度环保工作不得选为先进设备的惩罚[9]。返回“层层加码”的问题上,对于省一级的加码,J市在国家—省的层级基本没展开加码(国家指标11.1991万户,省级指标11.2万户);但山西省额外对非“2+26”城市K市明确提出了10万户的“双替代”改建拒绝。据K市发改委的工作人员讲解,如果山西省不该非“2+26”城市决定改建任务的话,这些城市的环保指标很有可能也无法已完成。通过对《山西省2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的附件的求证,我们找到山西省对省内11个城市都从PM2.5、SO2、轻污染天数三方面明确提出了各市空气质量提高目标,K市在这三个指标上最少必须构建30%的上升比例,大气环境质量提高的任务艰巨。另外,前文也提及了近年来地方政府面对着更加大的环保压力,这种压力不会一层一层地向上传送。在这种环保高压下,省级改建指标的加码较小有可能是出于避责,立功和善治的逻辑也可以说明得通。而从省到市一级的加码,J市和K市在省—市的层级都经常出现了加码(J市:省11.2万户,市15.38万户;K市:省10万户,市11.9万户)。这种加码则主要由于省政策在给市政府决定指标的时候对实际情况的不理解。在确村确户后,K市制订的改建指标比省指标多出1.9万,这只不过是一个大自然的快速增长。因为在实际改建的过程中,施工队伍不有可能每个村都佩着一定的改建户数,往往都是整村改建的,因此最后结果不会比原本的要多。这是造成市一级指标快速增长的主要原因,J市的原因也与此类似于。而在县一级政府对下级政府(乡镇、社区、村等)的指标分配中,首先考虑到的是必需已完成市决定的任务,如果已完成不力的话可能会被问责。这也造成了县在下级政府中分配任务的时候不会优先确保需要超过总额,制订目标的时候不会稍高于这个标准。但是,改建指标在基层政府中的分配是比较灵活性的。在保证能构建上级拒绝的总额后,县容许下级政府在指标分配上的微调。因为实际操作过程中可能会找到一些有利于“气代煤”改建的家户,这种情况下各乡镇之间调整一下是可以的。而如果顺着这种方式解读的话,基层政府干部在绩效考核中面对的压力并不是几乎刚性的。另外,值得一提的是,虽然善治这个动机在上述“层层加码”的明确原因分析过程中未能几乎反映,但实质上,它也是部分基层工作人员的不道德动机。首先必需否认,“气代煤”政策的确带给了大气环境质量的提高。另外,我们探访的J市c区是全市气代煤已完成质量最差的区。该区发改委的工作人员一直将其视作一个惠民工程看来,并大力与用户调停。我们探访的九个村庄里唯一一个早已派发了居民用气补贴的村庄就来自c区,村民们也贯彻感受到了“气代煤”带给的整洁便利等益处。而对这部分的基层工作人员来说,善治的动机在层层加码中扮演着一个更加最重要的角色。